行政机关对行政相对人作出不利处分，债权人能否起诉行政机关作出的该行政行为，这在很多行政案件中被反复提出，成为一个具有相当普遍性的问题。我们知道，行政行为只要有剥夺或者限制财产权的内容，必然削弱相对人的民事责任能力包括债务清偿能力。那么，在债权仅作为相对权受民事规范保护的前提下，能否要求行政机关履行行政管理和服务职能时，对相对人作出不利处分须考虑其民事责任能力。

　　在此背景下，《行政诉讼法司法解释》第十三条制定。本条是关于债权人原则上不具有原告资格的规定。依据该规定，行政机关对债务人作出行政行为后，债权人如果认为该行为对其债权行使有不利影响的，通常情观下不具有提起行政诉讼的原告资格。在此情形下，法院应当在不予立案或者驳回起诉的同时，告知就民事争议提起民事诉讼。

　　为什么债权人不具有原告资格?我们知道，债权是一种相对权。债权的实现主要是靠作为债权关系相对一方的债务人履行义务。这种特点就决定了债权人如果要主张债权，一般情況下只能对债务人提出要求，而不能向两者之外的第三方提出，这里的第三方也包括行政机关在内。具体来讲，尽管债权是法律明确规定的一项权利，而且行政行为不利于债权行使的情形也的确会出现，但通常情况下，行政机关在进行特定领域的管理活动时，法律不会要求其因相对人的的负债情况而异，债权受到法律保护(比如民事诉讼中的司法保护)，但通常不受行政规范保护。

　　按照本条规定，普通债权不能成为原告资格的权利基础，这只是一个原则，对于但书部分该如何把握，即如何理解“依法应予保护或者考虑”?

　　对此，我们可以这样理解。“应予”表明系义务，但履行义务的前提须为“依法”，即行政机关保护或考虑的前提是有明确规定(含司法政策)。

　　下面以一则案例来分析、理解该条的但书情形：

　　某建筑(后烂尾)被A县法院执行查封后，该建筑所在地B县规划局向城管局发函，称该建筑属严重违反规划许可且无法采取措施消除的情形。城管局随即立案调查，期间，向建筑所有人C公司下达《责令限期拆除违法建设告知书》、《决定书》、《催告书》，要求C公司限期拆除，C公司自行拆除完毕。执行申请人以该建筑取得五证为合法建筑为由，向B县法院起诉，请求确认城管局下发的《决定书》行政行为违法。一审法院依据《行政诉讼法解释》第十三条规定，以原告享有经法院生效裁判文书确认的债权，案涉建筑物现尚在查封期限内，城管局作出的《决定书》与原告有利害关系，原告主体适格。

　　上述案涉债权符合该条的但书情形吗?

　　目前，尚未有针对查封建筑物行政机关不能依法处罚的规定。因司法执行、行政决定同系社会管理的依法履职，工程的非法性、法律责任、行政处理，不因司法查封而合法、免除，最高人民法院《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第四条虽明确房屋查封债权人能提起行政诉讼，但该条适用的是房屋登记机构在已接到债权人查封通知的前提下为债务人办理房屋转移登记情况，本案明显不属于该种情形。况且，被告非查封裁定的协助执行主体，行政决定作出、送达前，未曾收到任何机关就案涉工程查封的送达或函告，也无任何“已查封”的反映及陈述、申辩，此案行政作出时，未知债权及查封，也就谈不上保护义务。显然，案涉债权不适用该条的但书情形。

　　相关法条：

　　最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》

　　第十三条：债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债

　　权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。

　　最高人民法院《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》

　　第四条　 房屋登记机构为债务人办理房屋转移登记，债权人不服提起诉讼，符合下列情形之一的，人民法院应当依法受理：

　　(三)人民法院依债权人申请对房屋采取强制执行措施并已通知房屋登记机构的。