国有土地使用权出让合同的履行，受不同时期房地产市场大环境影响，长期存在土地交付不规范，出让金逾期缴纳交叉争议。除少数需通过行政、司法强制处理外，政府部门、受让人基于优化营商环境、政府诚信要求，皆有协商解决意向，而受责任意识制约，仍需报请政府处理，导致问题一再拖延无果，开发许可不能办理，土地无法有效利用，企业利益、政府形象受损。

　　运用灵活、高效的仲裁，合法公平处理国有建设用地使用权出让合同争议，能够及时化解矛盾，切实维护各方利益，助推政府诚信和经济发展，实现政治效果、法律效果和社会效果的统一。

　　然，鉴于使用权登记的行政属性，出让又为同一机关，该合同是行政协议或民事合同，较其他合同而言，容易产生歧义，且，法释【2019】17号《关于审理行政协议案件若干问题规定》的发布，对出让合同的定性再添分歧。为此，国有土地使用权出让合同的行、民属性，系确定合同责任及争议化解方式的关键，需科学分析、依法认定。

　　《土地法》第九条规定：国有土地和农民集体所有的土地可以确定给单位和个人使用。据此，国土部门最紧密联系的土地法，就土地使用权的确定，是行使行政职能或物权处分，并未予以明确。

　　《民法典》第三百四十四条、第三百四十八条规定：建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用、收益权利;出让方式设立建设用地使用权，应当签订国有土地使用权出让合同。第二百零五条明确：本编调整因物权归属和利用产生的民事关系。据此，鉴于国有土地使用权及出让皆规定于物权编，出让合同显系政府部门对国家所有土地这一特殊物权，而依法行使的物权处分行为，应认定为平等主体间的民事合同。

　　同时，《城市房地产管理法》第十六条规定：土地使用者必须按照出让合同约定，支付土地使用权出让金。未按照合同约定支付土地使用权出让金，出让方有权解除合同，并可请求违约赔偿。鉴于行政诉讼被告主体恒定，从法律赋予出让方具合同违约责任请求权的明确规定论，出让合同也应认定为民事合同。

　　就出让合同法律属性的认识分歧，全国人大法工委于2004年对最高人民法院《国土资源部门解除国有土地使用权有偿出让合同属于民事争议或是行政争议》的批复确认：在国有土地使用权出让合同履行过程中，土地管理部门解除出让合同，是代表国家行使国有土地所有权，追究合同另一方的违约责任，不是行政管理权，由此产生的争议是民事争议。

　　最高人民法院据全国人大法工委批复，遂发布法释【2005】5号《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》，以《合同法》作为审理国有土地出让合同纠纷的依据，并进一步明确出让方就出让金、合同解除请求权，意味着国有土地出让合同定性为民事合同，受民事法律调整。

　　基于上述系列法律规定及人大法工委批复、最高法院司法解释，国有土地使用权出让合同以民事关系定性，在一定时期的司法实践中已被肯定。随法释【2019】17号《关于审理行政协议案件若干问题的规定》的发布，其中第二条：下列行政协议(三)“矿业权等国有自然资源使用权出让协议”提起的行政诉讼，应依法受理。该《规定》虽未明确国有土地使用权出让合同为行政协议，然，根据国有土地归属于国有自然资源的通常理解，难免对国有土地使用权出让合同的定性增添分歧。

　　2020年12月，法释【2005】5号随二十七件司法解释修改，以法释【2020】17号《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》发布，除引言改为《民法典》及个别内容删、修外，涉国有土地出让合同定性的出让方就出让金、解除合同的请求权等，仍然保持。

　　全国人大法工委的前述批复，基于人民法院审判活动的请示而作出，且于法有据。最高法院具针对性的司法解释也予以贯彻，并施行一定时期经修改适用至今。法释【2019】17号在无法律层面新规的情况下，为调整一般性行政协议，作出含糊又冲突的解释规定，依冲突规范，因特殊、一般和新、旧关系并存，也应适用法释【2020】17号司法解释。况且，若将国有土地使用权出让合同定性为行政协议，出让金支付、土地交付等合同主要违约的责任承担、争议处理，必然与前述现行法律抵触，有损法制统一。

　　根据上述论证，依据现行法律、法规及解释的规定，已明确肯定国有土地出让合同定性为民事合同。土地出让合同争议，属于仲裁受案范围，可据合同约定、履行实际，综合适用民事法律规范予以处理。