“城市”概念，在规划、土地管理和房地产管理等相关法律法规中多有体现，并置于规划编制、实施，确定土地所有权归属、法律适用范围的突出位置。准确认识城市定义的法律渊源和变化，重点把握易产生歧义的“县城”法律地位，对相关领域社会活动就法律、法规及国家标准的正确适用，尤显重要。

　　1986年通过、颁布，1987年1月1日施行的《土地管理法》已明确有城市概念，并作为认定土地所有权归属的依据，即：城市市区的土地属于全民所有即国家所有;农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有…。该法经修正、修订，至现行2019年修改版，上述规定除原第六条改为第八条，现为第九条外，内容始终保持，均未就城市概念作出明确定义。

　　我国“城市”的法律定义，明确于1989年12月通过，1990年4月起施行的《城市规划法》第三条第一款的规定，即“本法所称城市，

　　是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇”。同时，该条第二款就“城市规划区”一并予以明确。

　　《城市规划法》施行期间，国务院于1990年5月19日发布的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二条：城镇国有土地指市、县城、建制镇…内全民所有的土地。该行政法规的规定虽不能理解为与城市法律定义的直接冲突，然，独立于市、建制镇之“县城”概念的特设，难免对城市定义产生认识分歧。

　　1994年颁布的《城市房地产管理法》，从法律自身命名，便足以体现其适用范围、调整对象。该法总则第二条除适用范围限定：城市规划区国有土地范围内，调整对象：取得房地产开发用地使用权，从事房地产开发、交易，实施房地产管理，并逐款对调整对象的概念予以解释外，鉴于城市、城市规划区的定义，受《城市规划法》特别调整，而未在本法重复规定。

　　随《城乡规划法》的颁布，2008年1月1日施行，《城市规划法》同时废止。就城市概念，《城乡规划法》既未沿用《城市规划法》的定义，也未作新的明确设定，而是以“城市、县人民政府所在地镇、其他镇” 区别体现于第十五条、第十九条、第二十条等关于总体规划、控制性详细规划的组织编制、批准实施的规定。

　　规划、土地、房地产管理等法律、法规，最具紧密联系。城市的定义，关乎《土地管理法》国家、集体土地所有权的界定，及《城市房地产管理法》适用范围、调整对象的确定，原本依赖《城市规划法》就城市、城市规划区的明确规定，该法废止后，理应遵循《城乡规划法》的相关规定。

　　基于新旧规划法缺乏有效衔接，《城乡规划法》以“城市、县人民政府所在地镇、其他镇”区别规定，现行具紧密联系的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》明确有独立于市、建制镇的“县城”概念，加之县人民政府所在地又有街道办事处设立，县人民政府所在地是“城市”或“镇”，或是行政法规冠名的“县城”，一定时期出现规定与习惯加现实的认识冲突，给执法尤其冠名以“城市”的国家标准的制定和适用，带来一定的困惑和障碍具有必然性，城市认定的统一性亟待确立。

　　依据《城乡规划法》“城市、县人民政府所在地镇、其他镇”的区别规定，足以体现县人民政府所在地被排除于“城市”之外，系特殊镇的法律地位。同时，国务院《关于调整城市规模划分标准的通知》(国发【2014】51号)中明确规定：“城区是指在市辖区和不设区的市，区、市政府驻地的实际建设连接到的居民委员会所辖区域和其他区域”。该《通知》虽作为规范性文件不具法规意义，在现行《城乡规划法》的基础上，更进一步印证了县人民政府所在地不属于城市。

　　就县人民政府所在地设街道办事处与法定“镇”的现实冲突而言，应从国家行政建制层面予以分析。依据《宪法》第三十条、《地方组织法》(简称)第六十八条之相关规定，市辖区、不设区的市人民政府，经上一级政府批准可设立街道办事处，作为派出机关;县、自治县分为乡、民族乡、镇。由此可见，县设街道办事处，虽具有一定的前瞻性及进步意义，然，缺乏法律依据，非属于法定行政建制，对县的建置，县政府所在地的非“城市”属性，不产生实质性影响。

　　综上，县人民政府所在地非属于法定“城市”，现实中无论是镇或街道，均不影响其非“城市”的属性，仅可谓“县城”。在从事相关领域的社会活动及行政管理的履职中，应根据行为性质及法律、法规的适用范围、调整对象，综合判断、灵活适用。