***土地收购储备中心：

　　河南鑫苑律师事务所接受贵单位之委托，因******置业有限公司与***国土资源局《国有土地使用权出让合同》(*国土出字【2004】***号等四宗地)的履行事宜，经审查案件材料，本着勤勉尽责的执业原则，依据相关法律、法规的规定，结合本律师对法律规定的理解与认识，围绕贵单位委托咨询内容，出具本法律意见书。

　　一、委托审查事项

　　1、《国有土地使用权出让合同》土地出让金“滞纳金”的约定，依法应否支持;

　　2、已履行的滞纳金数额，合法性、适当性。

　　二、法律意见书出具依据

　　1、中华人民共和国(以下省略)《律师法》;

　　2、《民法总则》;

　　3、《合同法》;

　　4、《物权法》;

　　5、《城市房地产管理法》;

　　6、《土地管理法》;

　　7、《城镇国有土地出让转让暂行条例》;

　　8、《土地登记办法》;

　　9、国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》(国办发【2006】100号);

　　10、最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》(法释【2005】5号);

　　11、最高人民法院《关于逾期付款违约金应当按照何种标准计算问题的批复》(法释【2000】34号)：

　　12、其他相关《规定》、《规范》及法理。

　　三、出具本法律意见书送审材料

　　1、《国有土地使用权出让合同》四份(合同编号：***、**2、**3、***);

　　2、《收费通知单》(2004.3.**);

　　3、《收款收据》(2004.3.28、2004.9.**);

　　4、《河南省统一财务收款收据》(2007.6.**);

　　5、《河南省国有土地资金缴款单》(补缴的土地出让价款);

　　6、《河南省国有土地资金缴款单》(滞纳金，2015.**.26);

　　7、《河南省行政事业收费基金及罚没收入专用票据》(补缴的土地价款，2015.**.01);

　　8、《河南省行政事业收费基金及罚没收入专用票据》(滞纳金，2015.**.01);

　　9、***人民政府《政府原因土地闲置证明》;

　　10、《国有土地使用证》(*国用【2014】第***号、【2016】***号、第***号);

　　11、《不动产权证》(编号：41*******，豫【2019】***不动产权第000****号);

　　12、《营业执照》(2017.06.**)副本。

　　以上材料均为复印件，为出具本法律意见书之目的，本律师假设：

　　所有提交给本所的复印件与原件是一致的，且其所复制的原件是真实准确的;至本法律意见书出具之日未发生任何修改、变化。

　　四、基于上述假设，且受限于文尾所作之保留，案件事实简要表述：

　　*****置业有限公司由*****贸易有限公司更名登记变更，于2000年**月**日，经工商登记设立的自然人投资或控股的有限责任公司。登记经营范围：房地产开发与销售(凭相关有效资质证经营);建筑材料销售(依法经须批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动)。

　　2017年**月**日，***工商质量技术监督局向*****置业有限公司颁发新的《营业执照》，明确上述登记事项。

　　2004年**月7日，***国土资源局与*****贸易有限公司同时签订4份《国有土地使用权出让合同》。合同约定：国土资源部门出让宗地编号11-**-，应于合同签订当日(2004年**月7日)之前交付土地;出让金总额：******元，合同签订之日起60日内，一次性付清;逾期支付每日按迟延支付款项的3‰缴纳滞纳金。该合同对出让宗地位置、面积、用途、年限等权利义务，同时做出了约定。

　　2004年**月**日，*****贸易有限公司应***国土资源局《收费通知单》的要求，向***国土资源局财务科缴纳土地出让金***万元。之后，于2004年**月**日，向***国土资源局缴纳耕地开垦费***万元。

　　2014年**月**日，*****置业有限公司取得*国用【2014】第***号《国有土地使用证》(变更登记.*****贸易有限公司更名)。确认建设用地使用权宗地面积：*****㎡，用途为：工业。

　　2015年**月**日，***国土资源局向*****贸易有限公司(*****置业有限公司)下发两份《河南省国有土地资金缴款单》，分别为：补缴土地出让价款*****.3元、缴纳滞纳金*****.3元。

　　*****置业有限公司接通知后，于2015年**月1日，按《缴款单》足额缴纳了该宗地上述补缴款及滞纳金。

　　2015年**月**日，***人民政府出具《政府原因土地闲置证明》，证明造成*****置业有限公司至今(证明出具日)不能开工的原因为：个别村民土地补偿款一直未发放到位;进地施工与被占地群众发生正面肢体冲突，****年至2014年派出所出警**次;随新城区的发展，2014年***规划部门将该区域调整为居住用地。

　　2016年8月**日，中牟县国土资源局办理了土地使用权登记，颁发*国用【2016】第***、***号两份《国有土地使用证》(均显示：补证)。确认土地使用权人：*****置业有限公司;使用权类型：出让;用途均为：工业;使用权面积分别为：*****.6㎡、****㎡。

　　2019年**月18日，*****置业有限公司取得豫【2019】***不动产权第000*****号《不动产权证》，确定出让宗地面积：******㎡，出让用途：工业。

　　此案国有土地使用权出让合同约定的出让金滞纳金，与******置业有限公司实际支付的数额不符，而上述宗地全部取得了土地使用权证。

　　******土地收购储备中心为防范重大法律风险，特委托本所就本案合同约定滞纳金的履行合法性、适当性等审查、论证，出具法律意见。

　　本所接受委托后，经询问相关当事人，所反映的补充事实如下：

　　国有土地使用权出让合同签订前后，*****置业有限公司除支付**万元出让金、**万元耕地开垦费外，另行支付补偿费等，达百万元以上。

　　当事人所反映的上述事实，未向国土资源局予以核实，不作为法律分析、论证的事实根据。

　　五、法律论证、分析

　　新中国成立至今，我国的法律制度从“人治”与法治并存，到“依法治国”载入宪法而有待于进一步贯彻推进的法治，直至党的十八大之后，新形势下的全面推进依法治国。长期以来，公民的法治意识，机关工作人员的依法行政观念，以及法律的完善，均与现阶段全面推进依法治国的要求，存在一定的差距。

　　此案系历史因素与现时观念碰撞而产生，应本着公平、诚信，维护合同双方合法权益的善意，根据案件实际，依法科学分析，予以妥善处理。

　　国有土地出让合同的法律属性

　　此案系国有土地使用权出让合同法律关系的履行，所产生的法律认识分歧，科学认定合同性质，对解决分歧的法律适用及合同的正确履行均起到关键作用。

　　依据《城市房地产管理法》第十二条、六十一条的相关规定，国有土地使用权出让及土地使用权权属登记的法定主体，均为县级以上人民政府土地管理部门。基于土地使用权出让主体的恒定性，及土地使用权登记的行政属性，作为土地使用权行政登记前提条件的出让合同的法律属性较其他合同而言，容易产生歧义。国有土地出让行为，是行政机关履行行政管理活动而形成的行政协议或是行政机关行使物权管理、处分而产生的民事行为，理论界一直存在较大争议。

　　《土地法》第二条、第九条规定：中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制;国有土地和农民集体所有的土地可以确定给单位和个人使用。《物权法》第一百三十五条、一百三十七条规定：建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用、收益权利;设立建设用地使用权，可以采取出让或划拨的方式。据此，国有土地使用权的出让，系国土资源行政主管部门代表政府对国家所有的“土地”这一特殊物权，以转移使用权，而依法行使的物权所有权管理、处分行为。

　　依据《物权法》第一百三十八条的规定，签订国有土地使用权出让合同，是设立建设用地使用权，建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用、收益权利的前提要件。同时，依据《物权法》第四条关于“物权平等”的原则性规定，无论是国家、集体或私人的物权，均应受到平等保护。为此，国有土地使用权出让合同的签订，系物权处分权的依法行使,可谓平等主体间的民事行为。

　　同时，除前述出让方恒定行政机关外，根据出让合同关于“受让人开工期限及受让人持出让金缴纳凭证申请出让方办理登记”等约定。依据《土地管理法》第十一条、第三十七条《城市房地产管理法》第二十六条、第六十一条等法律责任承担、权属登记的行政属性;尤其《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条关于“土地使用者未按合同规定期限和条件开发利用土地的，国土部门据情节给予警告、罚款直至无偿收回的处罚”之法律责任规定，国有土地使用权出让合同又包含一定程度非平等主体间即管理者与相对人之间的行政法律关系。

　　《城市房地产管理法》第十六条规定：土地使用者必须按照出让合同约定，支付土地使用权出让金。未按照合同约定支付土地使用权出让金，出让方有权解除合同，并可请求违约赔偿。《城镇国有土地使用权出让转让暂行条例》第十四条规定：土地使用者在签订土地使用权出让合同60日内，支付全部土地使用权出让金。逾期未全部支付的，出让方有权解除合同，并可请求违约赔偿。据此，仅从出让合同的违约所产生的法律后果，为违约责任而非行政责任的明确规定论，出让合同的签订、履行，受合同法这一调整平等主体间法律关系的法律约束，应认定为民事合同。同时，依据《土地管理法》第五十五条关于出让金等国有土地使用权有偿使用费的缴纳标准方法“按国务院规定”执行的规定，国有土地使用权出让合同又同样具有一定的行政法律关系倾向。

　　就出让合同的法律属性，全国人大法工委于2004年对最高人民法院《国土资源部门解除国有土地使用权有偿出让合同属于民事争议或是行政争议》的批复确认：在国有土地使用权出让合同履行过程中，土地管理部门解除出让合同，是代表国家行使国有土地所有权，追究合同另一方的违约责任，不是行政管理权，由此产生的争议是民事争议。最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》(法释【2005】5号)，以《民法通则》、《合同法》作为审理国有土地出让合同纠纷的法律依据。该司法解释同样意味着将国有土地出让合同定性为民事合同，受民事法律调整。

　　基于前述批复主体为“法工委”，相对主体、对象系人民法院的审判活动，非属于严格意义的立法解释;最高法院司法解释的调整范围受“诉讼过程中”的局限，达不到法律层面的进一步明确。为此，土地出让合同以民事行为定性，在司法实践中已被肯定，而理论界对法律属性的争议并未因此消除。

　　根据上述分析、论证，依据现行法律、法规及解释的规定。在法无进一步明确肯定或否定国有土地出让合同为民事或行政合同的定性前，基于出让合同的行政机关恒定主体及内容的“行政、民事”行为混同和理论争议，依赖于案涉合同范本、争执焦点、时代背景、履行与接受等实际，综合适用行政、民事相关法律法规予以评判合同效力及履行，更为妥善。

　　出让合同约定滞纳金的法律渊源及法律适用

　　“契约精神”是体现社会文明与诚信的重要衡量标准。《合同法》第八条将“依法成立的合同，对当事人具有约束力，受法律保护”作为原则予以明确规定，当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。第六十条就合同的履行，明确规定为：应按照约定“全面履行”。

　　根据此案双方签订的《国有土地使用权出让合同》第四十条关于“本合同自双方签订之日起生效”的明确约定，及双方实际完成的签字、盖章订立程序的事实。依照前述“依法成立的合同，对当事人具有约束力，应全面履行”的法律规定。可以认定该案合同自2004年1月7日生效，当事人有义务按照合同约定全面履行。

　　按照《国有土地使用权出让合同》第九、三十一条的约定，土地出让金应于合同签订日起60日内一次性付清;逾期支付承担日千分之三的“滞纳金”。据此，*******公司应在约定的期间内完成出让金的支付义务，其未在约定的期间内付清土地出让金，依法应承担相应的法律责任。***国土资源局按约定虽享有“滞纳金”请求权，可否得到全面支持，需据实际进一步依法评判。

　　严格意义的“滞纳金”系行政概念，是指行政相对人未按照行政征收、处罚等行政决定设定的期限，履行金钱缴纳义务而产生的责任。相对于民事责任而言，具有法定性、强制性、惩罚性，即:滞纳金的缴纳及缴纳数额一般非基于约定，而是需有法律明确规定;滞纳金的责任受法律及行政、司法强制力予以保障，凭行政决定直接进入强制执行;滞纳金系基于未按行政决定履行缴纳义务，而产生的新的行政法律责任。我国《税收征管法》、《社会保险法》及《社会保险费征收暂行条例》等单行法律法规，尤其是调整各行政机关依据各单行法律法规作出行政处罚的程序法《行政处罚法》，均有日万分之五--日百分之三不等的“滞纳金”明确规定。

　　在相当长的一定时期内，“滞纳金”一词在民事领域也频繁出现，随依法治国的推进，法制的规范与完善，“滞纳金”将逐步退出民事领域。本案国有土地使用权出让合同的“滞纳金”约定，便是依据国土资源部、国家工商局于2000年，联合发布的“国土资发【2000】303号”《国有土地使用权出让合同》示范文本。2006年、2008年，上述“两部、局”修改发布的合同文本，将“滞纳金”修改为“违约金”。

　　国有土地使用权出让合同的法律关系属性，无论是行政或民事，此案出让合同约定的“滞纳金”，不论属于合同法规定的违约金或行政范畴的滞纳金，既然国土资源部以正式文号发布的合同文本内容，启用“滞纳金”作为逾付出让金的缴纳责任，那么各级国土部门遵照执行，并无过错。关于滞纳金约定比例、数额的适当性，当上位依据或法理产生冲突或争议时，下级机关在执行中，无论是依照调整滞纳金数额的法律规定，或适用合同法等民事法律规范，均可谓依法履职。

　　基于政府机关管理公共事务，以人民为中心，以社会公平、正义为促进目标，所追求不是“经济利益最大化”。就滞纳金的收缴数额，《行政强制法》第四十五条第二款明确规定：行政机关加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额。

　　关于“违约金”的数额，《合同法》第一百零七条明确： 当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。第一百一十四条规定：当事人可以约定一方违约时应当根据违约情况向对方支付一定数额的违约金，也可以约定因违约产生的损失赔偿额的计算方法。约定的违约金低于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以增加;约定的违约金过分高于造成的损失的，当事人可以请求或者仲裁机构予以适当的减少。据此，违约金的承担约等于损失赔偿，约定的违约金低于或过分高于损失额的，当事人有权请求调整。

　　上述“过分高于”的标准，法律并未统一明确，仅有类合同司法解释30%的规定。应据合同性质、标的额、违约情形、逾期期间等实际，依照合同法的“公平”原则予以评判确定。

　　逾期付款相对于逾期交付标的物等其他违约，给债权人可能造成的损失较为固定，一般而言即资金成本。而资金成本，无外乎受法律保护的存、贷款利息。无论是参照对比银行存、贷款利率，或是参照受法律保护的民间借贷年24%的利率，甚至于根据国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》(国办发【2006】100号)，关于“逾期缴纳出让金的，约定加收日千分之一违约金”这一对国土资源部门签订出让合同的要求。此案出让合同约定日千分之三违约金(滞纳金)，即年百分之一百零九点五。年翻倍有余的违约责任，明显不是一般的过高，而是奇高，依法当事人有权请求对该违约金的约定予以下调。

　　双方已履行滞纳金的合法性、适当性

　　根据该案《国有土地使用权出让合同》关于国土资源部门应于合同签订当日之前交付土地，******公司应于合同签订日起60日内付清出让金的双方义务约定。以及******公司2004年**月28日支付**万元;2015年**月1日，同时分别缴纳出让金余款、滞纳金*****元的缴纳实际。可以推定为：出让合同约定的土地交付期间欠妥，一方面合同未签，已交付土地的可能性极小，再者假如合同签订前真实完成土地交付，那么合同应明确“已交付”而非“应交付”。该明显欠妥的约定，可能会为受让人行使《合同法》所规定的“先履行抗辩权”埋下伏笔。国土资源局在追缴出让金、滞纳金时，未计算前述**万元的逾期(逾期**天)违约责任，也可能是基于此。

　　因上述**万元出让金的逾期，是否有正当理由难以考证，只能信赖2015年国土资源局的缴款单(通知)而不再加以评析。仅就涉案逾期支付出让金数额**万余元，缴纳同额滞纳金(违约金)的合法性、适当性予以论证。

　　首先，2015年**月1日，出让金、滞纳金(违约金)的同额出现，足以推定为：国土资源局根据国土资发【2000】***号《国有土地使用权出让合同.示范文本》关于“滞纳金”的内容，而依据《行政强制法》第四十五条关于“加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额”的规定而收缴。即便国有土地使用权出让合同为民事合同，但基于国土资源部、国家工商局联合正式发布的基础，国土资源局作为执行机关，遵照执行并依法收缴同额滞纳金，也足以体现是依法履职，可以肯定。

　　况且，根据2015年**月2日，***人民政府出具的关于“个别村民土地补偿款一直未发放到位，20**年至2014年期间因被占地群众阻工派出所数次出警，2014年又规划调整用地性质”而造成*****置业有限公司不能开工的《政府原因土地闲置证明》，足以认定该案土地存在交付瑕疵。无论是因征地补偿款的发放或是因规划用地性质的调整导致不能施工，均可认定为因交付方原因的土地不能使用。交付而不能使用，可谓并未完成实质性的交付义务。

　　该案滞纳金自开出缴款单，至完成缴纳的期间为2015年**月**日--**月**日，而***人民政府的上述《证明》于2015年**月**日出具。可以想象：如果该《证明》的出具时间稍有提前，并交由土地使用权人持有，案涉上述滞纳金的收取会否产生争议，是否还可以完成。

　　在肯定国土资源局上述依法收缴的同时，再进一步适用民事法律规范，对此案予以评析。依据前述《合同法》关于“违约金约等于损失赔偿，当事人有权就低于或过分高于损失额的违约金约定请求调整”的规定，根据前述逾期付款可能给债权人造成的损失分析。本案逾期付款会给***国土资源局造成的损失，最密切联系的可以参考的范围，只能是银行存款或贷款利息，最大限度的也只应是有证据予以佐证的民间借贷利息。因国有土地使用权出让合同的出让方系行政机关这一恒定主体，除依法经审批并按规定程序发行政府债外，非民间借贷的自由主体，造成民间借贷的利息损失的概率，几乎为零或即使存在，依法也难以支持。

　　虽然国办发【2006】100号《通知》有关于“逾期缴纳出让金的，应约定加收日千分之一违约金”的规定，但此规定仅是对国土资源部门签订出让合同的约定要求，并未约束相对人，且该《通知》未溯及之前已形成的此案合同。同时，国务院办公厅作出的该文件，不属于《立法法》所规定的法律、行政法规范畴，系约束、指导国土资源部门如何签订合同，体现合同单方意思的管理性规定，最终能否在处理合同纠纷中得到支持，尚存在争议，仍需据案件实际，依照民事法律规范予以确定。

　　最高人民法院《关于逾期付款违约金应当按照何种标准计算问题的批复》(法释【2000】34号)规定：对于当事人没有约定逾期付款违约金标准的，人民法院可以参照中国人民银行规定的金融机构计收逾期贷款利息的标准计算逾期付款违约金。同时，最高法院《关于审理买卖合同纠纷案件适用法律问题的解释》(法释【2012】7号)第24条也明确：买卖合同没有约定逾期付款违约金或该违约金的计算方法，出卖人已违约为由主张赔偿逾期付款损失的，人民法院可以按中国人民银行同期、同类贷款基准利率为基础，参照逾期罚息计算。虽使用权出让合同非严格意义的买卖合同，但在双方约定过高违约金，法无明确出让合同违约损失赔偿标准的前提下，酌定时参照适用不应为过。

　　就本案而言，在法律、行政法规未明确出让合同逾期付款违约赔偿损失标准，合同双方也未就损失计算方法作出约定，债权人***国土资源局也未提供是否发行政府债及利息证据的情况下，因出让合同约定的违约金(滞纳金)奇高，依据上述司法解释确定出让金逾期支付的损失，既符合“公平、诚信”的合同法原则，也体现政府机关维护合同双方权益，协商化解争议的良好形象。

　　涉案出让金逾期支付约1*年半期间，*****公司缴纳同额的逾期支付违约金(滞纳金)，年化利率8.6%余。该违约金收取数额，与银行逾期贷款利息计算标准基本相符，可谓适当。

　　依据《城镇国有土地使用权出让转让暂行条例》第十六条关于“支付全部土地使用权出让金为领取土地使用证的前提条件”之规定，根据******公司已取得本案全部《国有土地使用证》之事实，足以认定双方已认可出让合同履行完毕。***国土资源局在已收缴约等于银行逾期贷款利息标准的违约金，并办理国有土地使用权登记的基础上，如再次主张违约金，既有产生不必要争议，难以得到法律支持的可能，也可能会影响政府机关的诚信。

　　同样结合前述滞纳金收取的分析，因政府原因不能行使所让与的使用权，如何认定土地的实质性交付。依照合同约定负有先履行义务的出让方，未实质性履行交付义务，何以在已获取受让方滞纳金(违约金)的基础上，再主张违约金或赔偿。

　　综上，***国土资源局根据国土资发【2000】***号《国有土地使用权出让合同.示范文本》关于“滞纳金”的内容，依据行政强制法的规定收取滞纳金，系依法履职。依据民事法律规范，所收缴违约金数额与司法解释规定标准也基本相符，合法性、适当性均未发现明显不妥。

　　五、法律意见、建议

　　根据本案事实，结合本律师依法所做分析、论证，就委托事项特作出以下法律意见、建议。

　　意见：

　　1、国有土地使用权出让合同的民事法律关系属性，在司法实践中已被肯定，诉讼中受合同法等民事法律规范调整，理论上的争议依然存在;

　　2、***国土资源局根据国土资发【2000】***号《国有土地使用权出让合同》范本合同滞纳金的约定，收缴欠付出让金同额滞纳金，于法有据;

　　3、依照民事法律规范，按违约金标准计算，***国土资源局所收缴数额，也符合相关规定及项目实际，合法性、适当性可以肯定。

　　建议：

　　1、准确领会贯彻中央《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》精神，逐步形成重大决策会前合法性审查机制;

　　2、进一步提高依法行政、依法管理的法治意识，完善并严格遵守法定程序;

　　3、该法律意见是经审查相关材料，询问了解有关实际，仅针对此案出具，因个案特性，不具有它案借鉴的参考性，切勿类推适用。

　　声明与保留：

　　本法律意见所表述的事实，是在送审的相关材料基础上，所推定出的与委托事项相关的法律事实，是否与客观事实存在差异或存在其他隐情，本律师不作肯定性结论。

　　法律论证、分析，系据事实，依本律师对法律的理解与认识做出，不排除材料提供、理解与认识的局限性。 委托人对本意见的结论有独立判断之权利。

　　本法律意见仅供贵单位参考，未经本律师事务所及本律师书面许可，不用于任何第三方使用。

　　河南鑫苑律师事务所

　　律师：王福立

　　实习律师：程莹莹

　　二〇一九年 十 一月 九 日

　　附：出具本《意见书》法律适用节录

法律意见书适用依据节录

《物权法》

　　第四条 国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。

　　第一百三十五条 建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建筑物、构筑物及其附属设施 。

　　第一百三十七条　设立建设用地使用权，可以采取出让或者划拨等方式。

　　第一百三十八 采取招标、拍卖、协议等出让方式设立建设用地使用权的，当事人应当采取书面形式订立建设用地使用权出让合同。

《土地管理法》

　　第二条 中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。

　　第九条 国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。

　　第十一条 ……

　　单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权;

　　第三十七条 禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种;一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费;连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权

　　在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理。

　　第五十五条 以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。

《合同法》

　　第五条 当事人应当遵循公平原则确定各方的权利和义务。

　　第八条 依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。

　　依法成立的合同，受法律保护。

　　第六十条 当事人应当按照约定全面履行自己的义务。

　　第六十七条 当事人互负债务，有先后履行履行顺序，先履行一方未履行的，后履行一方有权拒绝其履行要求。先履行一方履行债务不符合约定的，后履行一方有权拒绝其相应的履行要求。

　　第一百零七条 当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不和约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。

　　第一百一十四条 当事人可以约定一方违约时应当根据违约情况向对方支付一定数额的违约金，也可以约定因违约产生的损失赔偿额的计算方法。

　　约定的违约金低于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以增加;约定的违约金过分高于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以适当减少。

《城市房地产管理法》

　　第十二条 土地使用权出让，由市、县人民政府有计划、有步骤地进行。出让的每幅地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划、建设、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定，报经有批准权的人民政府批准后，由市、县人民政府土地管理部门实施。

　　第十六条 土地使用者必须按照出让合同约定，支付土地使用权出让金;未按照约定支付土地使用权出让金的，土地管理部门有权解除合同，并可以请求违约赔偿。

　　第二十六条 以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费;满两年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权;……

　　第六十一条 以出让或者划拨的方式取得土地使用权，应当向县级以上地方人民政府土地管理部门申请登记，经县级以上地方人民政府土地管理部门核实，由同级人民政府颁发土地使用权证书。

《城镇国有土地使用权出让转让暂行条例》

　　第十四条 土地使用者应当在签订土地使用权出让合同后60日内，支付全部土地使用权出让金。逾期未全部支付的，出让方有权解除合同，并可请求违约赔偿。

　　第十六条 土地使用者在支付全部土地使用权出让金后，应当依照规定办理登记，领取土地使用证，取得土地使用权。

　　第十七条 ……

　　未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。

《行政强制法》

　　第四十五条 加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额。

　　最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》

　　根据《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律规定，结合民事审判实践，就审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律的问题，制定本解释。