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行政机关强制拆除违法建筑的正确适用

发布时间:2018-7-25 浏览次数:56次
 梁梦楠 鑫苑律师事务所

行政机关强制拆除违法建筑物、构筑物和设施(以下简称强制拆违),是行政执法活动中的难点,涉及城乡规划、土地管理、国有土地征收、环境保护、市容管理、消防、交通管理等多个行政执法领域。《行政强制法》的颁布为强制拆违提供了框架性的规定,但执法活动中对《行政强制法》的理解仍然是乱象丛生。本文结合案例对强制拆违的常见问题进行梳理,以期对行政执法活动有所裨益。当然,因个人能力有限,不足之处还望批评指正,期待与各位深入探讨交流。

一、强制拆违的执法主体

根据《行政强制法》第34条的规定,强制拆违的执法主体是具有行政强制执行权的行政机关。本文重点谈的是行政机关强制拆除违法建筑的情形,对于不具备行政强制执行权的行政机关,根据《行政强制法》第53条之规定,在依法作出查处违法建筑、责令限期改正的行政决定后,相对人在法定期限内不申请行政复议或提起行政诉讼,又不履行行政决定的,可自期限届满之日起三个月内,申请人民法院强制执行。

拆违类案件中,认定强制拆违的执法主体,需要掌握的一个前提就是,依法作出责令限期改正的行政机关与强制拆除的行政机关可能不会是同一机关。因为责令限期改正和强制拆除是两个独立的行政行为,其执法程序、法律后果、执法主体均有所不同,即便部分情况下存在执法主体系同一单位,但仍属于两个独立的行政行为。例如,《城乡规划法》第68条规定:“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后,当事人不停止建设或者逾期不拆除的,建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”《郑州市城乡规划管理条例》第79条同样规定:“城乡规划主管部门作出责令限期拆除的决定后,违法建设单位或者个人逾期不拆除的,市、县(市)、上街区人民政府责成有关部门强制拆除。”前述法律规定对强制拆违的执法主体作出了明确的规定,即作出责令限期拆除的行政机关无论其拆违程序是否合法,均不能直接自行实施拆除或者直接要求其他机关拆除,而应当报请郑州市或县、上街区人民政府,由政府责成有关部门强制拆除,下面用一个案例来说明这个问题。

在殷玮玮与二七区人民政府、郑州市城乡规划局(2016)豫71行初208号行政强制拆除一案中,原告殷玮玮为郑州市二七区兴华南街10330号楼1单元12号的房屋产权人(即涉诉房屋),其购买该房屋时带有小院一处。20163月,原告在未取得建设工程规划许可证的情况下,在涉诉房屋小院内临房屋外墙搭建钢架结构玻璃棚(即被告所认定的违法建筑)。2016331日,郑州市城乡规划局对原告的违法建设行为进行查处,作出(郑城规)暂停通字(2016)第12009号《暂停施工通知书》并留置送达。201645日,郑州市城乡规划局发现原告仍在继续施工,对原告作出了(郑城规)停建通字(2016)第12009号《停止建设通知书》和(郑城规)自拆通字(2016)第12009号《自行拆除通知书》,责令原告在三日内自行拆除涉诉违法建筑。201648日,郑州市城乡规划局鉴于原告拒不履行停止建设、自行拆除的义务,决定对于原告的违法建筑予以拆除,并向二七区政府作出郑城规法(201689号拆除违建决定,要求二七区政府自接到决定之日起10个工作日内对原告的违法建筑组织拆除。2016421日,二七区政府组织人员对原告的违法建筑实施了拆除。原告对被诉拆除行为不服,遂以郑州市城乡规划局和二七区政府为共同被告向本院提起行政诉讼。

郑州铁路运输中级法院认为:一、关于二被告诉讼主体资格是否适格的问题。首先,二七区政府是本案适格的被告。根据《郑州市城乡规划管理条例》第七十八条的规定,对原告在建违法建设的查处中,针对原告拒不履行停止建设、自行拆除义务的情形,郑州市城乡规划局应当报请郑州市人民政府,由郑州市人民政府经过审核后决定是否责成有关部门实施拆除。并且,查处违法建设与拆除违法建设的行政机关不同,二者的行为性质亦不同,行政机关应当对各自的行政行为承担相应的法律责任。本案中,二七区政府在未收到郑州市人民政府明确责成的情况下,仅依据郑州市城乡规划局作出的郑城规法(201689号拆除违建决定便组织实施了被诉拆除行为。因此,二七区政府主张实施被诉拆除行为是受郑州市城乡规划局委托的理由于法无据,其主张不是本案适格被告的理由不能成立,本院不予支持。其次,郑州市城乡规划局不是本案适格的被告。原告起诉郑州市城乡规划局为本案共同被告的理由是其作出了涉诉拆除决定的行为,经本院释明后,原告明确其诉讼请求是针对郑州市城乡规划局参与实施了被诉拆除行为,不包括作出相关拆除决定的行为。本院认为原告对于郑州市城乡规划局组织或实施被诉拆除行为的基本事实应当承担初步的举证责任,虽然涉诉拆除决定是由郑州市城乡规划局作出,但是结合各方当事人提交的证据和本院查明的事实可见,被诉拆除行为是由二七区政府组织人员实施的,郑州市城乡规划局并未参与实施被诉拆除行为。因此,原告将郑州市城乡规划局列为本案共同被告缺乏基本的事实依据,郑州市城乡规划局主张不是本案适格被告的理由成立,本院予以支持。

前述案例可以明确认识行政决定和强制拆除决定是两个独立的行政行为,实施主体、程序、责任承担均有所不同,在强制拆违活动中首要任务就是依法确定强制拆违的实施主体。在依法确定强制拆违的执法主体后,强制拆违程序中的催告、公告、听取相对人陈述、申辩、制作强制执行决定、送达、实施强制拆除、中止执行、终结执行、达成执行协议等程序均应当由具有行政强制执行权的主体作出。

二、强制拆违的程序

强制拆违作为行政机关强制执行内容的特别规定,应当满足行政机关强制执行的一般程序要求。

(一)行政强制执行程序的行使应当以行政决定作出后,当事人在行政机关决定的期限内不履行义务为前提。

因为行政强制执行程序中催告或公告通知当事人限期自行拆除与先期行政决定中限期当事人履行义务内容相似,往往导致执法混乱,究其原因是没有正确理解强制拆违的法律性质。强制拆违是行政强制执行程序,这一程序虽然其结果与当事人之间权利义务紧密关联,但行为内容更偏重于程序,并非直接影响当事人权利义务内容的行政行为,而系对在先行政决定的执行,因此行政强制执行程序的实施以行政决定的存在为基础。

(二)依法履行催告、公告职责。

虽然《行政强制法》第44条规定应当予以公告,限期当事人自行拆除。但笔者认为,从严谨执法、充分保障当事人权利的角度出发,执法机关应当履行催告及公告程序,至于催告、公告的先后顺序,法律并未要求,孰先孰后均可,目的是实现程序正义,保护当事人的合法权益,本人认为先催告后公告更为恰当。

(三)当事人在法定期限内针对行政决定提起行政复议或行政诉讼阻却强制执行。

《行政强制法》第44条规定,“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不拆除的,行政机关可以依法强制拆除。”这个规定是对行政复议、行政诉讼不停止行政决定执行原则的突破,对这一规定的把握是行政机关正确执法的关键。单从法条上看,可能会有不少人认为,一旦公告之后,在法定期限内针对公告提起行政复议或行政诉讼即可阻却执行,而这一理解是不正确的。这是因为在强制拆违程序中催告、公告均是执行在先的行政决定,催告、公告内容并未设定相对人的权利义务,相对人的权利义务系由在先的行政决定所设定,公告、催告仅是为了执行行政决定所采取的措施,对当事人的权利义务不产生实际影响。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第六项之规定,“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼受案范围。”

例如最高人民法院(2016)最高法行申1970号王宝丰诉辽宁省石桥市人民政府征收土地公告案件中,2010520日,大石桥市政府作出大政土告字(201023号《征收土地公告》(以下简称23号公告),将辽宁省政府批准的《征收土地方案》内容和有关事项予以公告,王宝丰针对该公告提起诉讼,请求确认该公告违法。最高人民法院认为,《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释一条二款第(六)项规定,行政行为对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响的,不属于人民法院行政诉讼的受案范围。人民政府根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定,依法发布征收公告的行为,仅仅是将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等事项,在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公示告知的行为,对被征收人权利义务产生实际影响的是征收土地批复以及后续相关征收土地行为,而非征收公告。因此,王宝丰对23号公告提起行政诉讼,被诉行政行为不属于行政诉讼的受案范围。

结合上述案件,就不难理解,《行政强制法》第44条所规定行政复议和行政诉讼的对象是前期行政机关所作出的责令限期拆除的行政决定。本人认为当事人未在法定期限内对责令限期拆除的行政决定提起行政复议或者行政诉讼,又不自愿履行的,具有行政强制执行权的行政机关即可催告、公告、作出行政强制执行决定、实施拆除。即便是在公告后,当事人提起复议或诉讼的,也不能阻碍强制执行,这是因为当事人未在法定期限内对行政决定提起复议或诉讼已丧失胜诉权。需要注意的是:一、催告、公告并非绝对不可诉,如果执法主体错误的情况下,催告、公告都可以成为行政诉讼的对象,也属于人民法院受案范围,人民法院对此应当依法审理;二、法定期限要依法正确认识,切不可立场片面。本文重点探讨强制拆违,对法定期间问题不再展开。同理具有强制执行权的行政机关在作出强制执行决定后,当事人提起复议或诉讼的同样不阻碍强制拆除。作为当事人一方需要注意的就是一定在法定期限内针对行政决定复议或诉讼,方可以阻却强制拆违,如果错误地以公告、催告为对象提起诉讼,不仅不能阻却强制拆违,反而会因为在错误的道路上贻失起诉行政决定的良机,错过起诉期限而丧失胜诉权。

(四)强制拆除手段合法。

《行政强制法》第43条规定:“行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行。但是,情况紧急的除外。行政机关不得对居民采取停止供水、供电、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。”

三、强制拆除行政行为被确认违法的常见案例

(一)土地征收拆迁活动中强制推行征收实施工作,以认定征收范围内房屋为违章建筑为由强制拆除,被确认违法。

兰考县人民政府、杨付居行政强制案件中,一审法院在本院认为中是这样说的:“兰考县政府的强制拆除行为缺乏事实根据和法律依据。杨付居的房屋所在的集体土地已经省政府批准予以征收,征收前系兰考县城关乡市皓村的集体土地,兰考县政府提供的兰考县规划局的复函不足以证明杨付居的房屋为违法建筑。兰考县政府称其对杨付居的房屋进行拆除系对违法建筑实施拆除,但未提供充足证据证明。再次,兰考县政府未依法作出行政决定,而是仅作出限期拆除通知书,兰考县政府未提供向当事人依法送达书面催告书的相关证据,剥夺了杨付居的陈述权和申辩权;兰考县政府未依法将强制拆除违法建筑物、构筑物、设施的内容予以公告。综上,兰考县政府拆除杨付居房屋的行为,未履行法定程序,违反正当程序原则,其行政行为程序违法,鉴于被诉拆除行为不具有可撤销内容,故应予判决确认违法。”

兰考县人民政府不服一审判决,提出上诉,在一审判决说理充分,依法裁判的基础上,二审河南省高级人民法院直指问题核心,充分彰显司法权威,二审在本院认为中表述:“由于农村发展程度及行政管理的实际情况等,农村集体土地上房屋普遍存在着只有部分建设手续甚至完全缺乏建设手续的情况,这是一种客观现实,不是农村居民能够克服和解决的,其不存在过错,相反,这种管理现状在很大程度上是行政机关造成的。兰考县政府推进征收实施工作,已与大部分村民签订补偿协议,因本案一审原告没有签订补偿协议,兰考县政府便不遵循法定的组织实施程序,而径行将涉案房屋认定为违法建筑并强制拆除,其执法目的不是为了严格农村土地的管理使用,而是为了避开法定的组织实施程序、加快拆除进程,属于滥用职权,其所称据此作出的限期拆除决定、限期拆除通知、强制拆除公告等法律文书,本院均不予认可,也不能成为本案被诉的强制拆除行为的依据。一审判决认定事实清楚,适用法律正确,应予维持。”

(二)在征收过程中未履行法定程序,政府自行拆除的,被确认违法。

这种类型的案件其实并不属于强制拆违,强制拆违是针对违法的建筑物、构筑物等,而本标题所列类型系针对合法的建筑物、构筑物等,因与强制拆违比较近似且发案较多,因此在本文中一并提出。

洛阳高新技术产业开发区管理委员会(以下简称洛阳高新区管委会)因与李曹峰房屋强拆一案(案号(2016)豫行终2981号),一审认为:“《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定:违反土地管理法律、法规规定,阻挠国家建设征收土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地;拒不交出土地的,申请人民法院强制执行。洛阳高新区张庄村改造指挥部组织人员对李曹峰的房屋进行强制拆除,没有法律依据,应当确认该拆除行为违法。”洛阳高新区管委会上诉后,二审维持原判。

(三)未履行法定程序确认违法。

方海梅因诉被申请人南宁高新技术产业开发区管理委员会(以下简称高新区管委会)强制拆除及行政赔偿一案(案号:2017最高法行申722),最高人民法院认为:“根据《中华人民共和国行政强制法》第八条、第三十四条、第三十五条的规定,公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制,享有陈述权、申辩权;当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的,具有行政强制执行权的行政机关可以依法自行强制执行,没有强制执行权的行政机关应当申请人民法院强制执行;行政机关实施强制执行,应当事先书面催告当事人履行义务。本案中,高新区管委会在实施强制拆除行为前,未向方海梅发送限期履行的书面催告通知书;在实施强制拆除行为过程中,亦未给予其陈述、申辩的权利,强制拆除行为违反法定程序。因此,一、二审判决确认被诉行政强制拆除行为违法并无不当。高新区管委会违法强制拆除行为造成方海梅建筑物内物品损失,依法应当予以赔偿。”

(原创文章,转载请注明作者和出处,文中引用了大量案例,在此对法官表示感谢。)

 

 
 

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